合肥、安庆等地率先探索行政处罚群众公议制度，着力完善行政执法程序，提升执法水平。这一制度运行效果如何，还存在哪些困难？记者进行了实地调查——本报记者柳文处罚有异议，群众来评议●“既没有使用欺骗手段诱导游客，也没有强迫购物，所有行程均按双方事先签订的协议安排，咋就违法了呢？”

——行政处罚案件当事人刘某●“行政处罚合适不合适，请群众来评议。”

——合肥市法制办法制监督处处长王强

“部分事实不清，适用法律错误，建议重新制定处罚结果。”日前，合肥市旅游局对一起行政处罚案件进行公议，结果达成了这样一条公议意见。

马鞍山市游客丁某在某旅游公司报名参加“昆明、大理、丽江双飞六日游”，实付团款0元；该旅游公司将游客丁某委托给某旅行社，履行包价旅游合同，该旅行社按照每人1250元标准返利给旅游公司。

3月28日，合肥市旅游局下达《行政处罚事先告知书》，认为该旅行社以不合理低价组织旅游活动，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益，违反了《旅游法》第35条规定，拟对该旅行社处以3万元罚款、停业整顿1个月的行政处罚。

“我们与这家旅游公司有合作协议，以补贴广告费用的方式结算所作的宣传广告，并非以不正当手段获取不正当利益。”当事人刘某表示，自己既没有使用欺骗手段诱导游客，也没有强迫购物，所有行程均按双方事先签订的协议安排，咋就违法了呢？

为回应当事人诉求，合肥市旅游局对上述行政处罚案件开展群众公议。经过多方评议、表决，公议团不认同拟发出的处罚结果。合肥市旅游局采纳了公议员意见，决定更改处罚依据和处罚意见，只对该旅行社处以停业整顿1个月的行政处罚。

“行政处罚合适不合适，请群众来评议。”合肥市法制办法制监督处处长王强表示，以往行政处罚案件处理不公开，罚不罚、罚多少都由政府执法部门说了算，容易导致行政自由裁量权滥用。为规范行政处罚自由裁量权，合肥市在全国率先推出行政处罚群众公议制度，让普通百姓参与到行政执法中，并逐渐将这一制度推广至各类行政执法主体。

王强介绍，为顺应形势发展要求，合肥市修订出台《行政处罚案件群众公议办法》，进一步拓宽公议范围。对于发生投诉的行政处罚案件、执法检查中发现问题的案件和媒体曝光的案件等，政府法制部门可以直接组织公议员对案件进行公议，公议意见作为下达行政执法监督意见的重要参考。截至今年6月底，合肥市已开展公议活动782场，评议案件2937件，超过95%的公议意见被采纳，经过群众公议的行政处罚案件，没有一起因复议、诉讼被撤销或变更。

安徽大学法学院理论法与行政法学系主任张娟表示，群众公议体现了单向度行政管理转变为“协商—协作”式的合作行政模式，强化了事中监督和民主监督，将人民监督内置于行政过程中，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的创新之举。公议成本高，基层推广难●“城管部门一年处罚的案件达700多件，如果全部走群众公议程序，成本高，执法效率也难以保障。”

——安庆市城管局法规科科长李远东●“一些单位没有充分认识到群众公议制度的必要性，每年只找一两个案件敷衍了事。”

——岳西县法制办主任吴传斌

群众公议，将行政处罚案件向公众公开，向自身权力“亮剑”，保障群众合法权益，受到各方好评。但这一制度在实际运行中存在的困难也不容忽视。

前不久，安庆市城管局对一起百货商店占道经营的行政处罚案件进行群众公议。从公议、重新调查取证到下达处罚意见历时3周，最终更改后的案件处罚决定得以落地。

“城管部门一年处罚的案件达700多件，如果全部走群众公议程序，成本高，执法效率也难以保障。”安庆市城管局法规科科长李远东透露，只有5%的处罚案件举行群众公议，不是不愿公议，而是日常行政事务多，没有足够精力开展这项工作。此外，列入财政的专项经费预算，远不能满足数百场群众公议的成本。

据了解，安庆市要求，除规定不宜公议的行政处罚案件外，35家行政处罚实施主体适用一般程序的行政处罚案件全部实行群众公议。案件的登记立案、调查取证、初审意见、处罚告知等卷宗材料都要提交群众公议会议；群众公议意见的执行情况、案件的最终处理结果，还应向群众公议团成员反馈。

“现实中，一些执法单位害怕提交公议的案件不能过关，影响机关形象，但又把召开公议会议当作是上级部署的‘政治任务’，抱有应付差事的想法。”安庆市岳西县一位群众公议员坦陈，他参加的公议中，有相当一部分提交的案件案情简单、事实清楚，执法程序简易，公议只是走个流程。

岳西县法制办主任吴传斌告诉记者，该县自开展这项工作以来，共有82件行政处罚案件进行了群众公议。今年以来只有5个单位12个案件举行过公议，集中在市场监督管理局、环保局等少数几个部门。“一些单位没有充分认识到群众公议制度的必要性，每年只找一两个案件敷衍了事。”吴传斌感叹，完善相关配套制度，加强对有关单位的监督考核刻不容缓。配套需完善，制度要升级●“对于某些进入复议诉讼程序且没有进行公议的案件，要核实其是否符合不公议的标准，确保案件执行公平公正。”

——安徽益勤律师事务所主任、资深群众公议员郑柏星●“建立公议案件的筛选机制，在确保得到社会监督同时，降低群众公议成本，提高行政效率。”

——安徽大学法学院理论法与行政法学系主任张娟

一方面，应当实行公议的案件得不到有效公议；另一方面，对事实清楚、程序简易的案件举行公议，既影响执法效率，又流于形式。如何破解这一难题？

“对于某些进入复议诉讼程序且没有进行公议的案件，要核实其是否符合不公议的标准，确保案件执行公平公正。”安徽益勤律师事务所主任、资深群众公议员郑柏星认为，应建立“一案双查”工作机制，政府法制部门针对被依法撤销、变更或确认违法的行政处罚案件，存在应举行公议而未开展公议的，既追究行政处罚实施主体责任，也要追究相关领导和直接责任人的责任。

张娟建议，建立公议案件的筛选机制，将对违法事实有争议的处罚案件纳入群众公议程序，在确保得到社会监督同时，降低群众公议成本，提高行政效率。

“‘互联网+政务’大背景下，网上评议或能解决公议效率低的问题。”王强表示，在原有通过会议方式进行公议的基础上，合肥市打造群众公议制度升级版，结合网上法制监督平台，开通了“聊天室”，使公议效率大大提高。日前，合肥市5名群众公议员通过网络公议平台，对该市工商局查处的一起某公司涉嫌代理违法广告的案件进行网上公议。案件当事人通过网络，就违法行为进行了申诉和申辩。随后，5位事先随机抽选的群众公议员通过“聊天室”，对案件进行深入交流和讨论，并进行网上表决，最后系统自动汇总生成群众公议意见。

“以前需要进行一天甚至几天的公议活动，通过网络平台，不到两个小时就能完成。”郑柏星表示，网上公议不仅有助于节约公议成本，提升工作效率，还能够避免群众公议员与执法部门直接接触，从而保障公议过程和结果的公平公正，“议”出了实效。

(原标题：群众公议如何“议”出实效)

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